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Il procedimento di riparto dei finanziamenti e fondo perequativo nazionale

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A cura di Valerio FranceschiniIl sistema cosiddetto di “federalismo fiscale” introdotto dalla riforma del 2000 ha mantenuto in vigore alcune delle caratteristiche fondamentali del precedente meccanismo di riparto: nonostante la prevalenza delle cosiddette “entrate proprie”, la fissazione del fabbisogno sanitario ed il riparto delle risorse ad esso strumentali continuano infatti ad avvenire al livello statale.

La procedura di riparto delle risorse disponibili si articola, infatti, in diverse fasi.

Annualmente, la legge finanziaria individua il fabbisogno sanitario nazionale, che tecnicamente viene determinato sulla base di una stima preventiva delle risorse disponibili necessarie per il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza; fissato il fabbisogno nazionale, si procede alla determinazione del fabbisogno regionale con un Accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni, successivamente recepito dal CIPE. La determinazione delle risorse da erogare a ciascuna Regione a copertura della spesa sanitaria viene effettuata tenendo presenti più aspetti: il fabbisogno sanitario; la popolazione residente; la capacità fiscale; la dimensione geografica di ciascuna regione. Nella prassi, il riparto avviene sulla base del criterio della quota capitaria ponderata, per cui la quota capitaria (il valore medio pro capite nazionale necessario per assicurare la copertura del fabbisogno finanziario dei LEA) viene corretta sulla base di alcune variabili destinate a rappresentare il bisogno di assistenza di ogni singolo individuo (età; genere, limitatamente alla sola assistenza farmaceutica; tasso di mortalità perinatale e di mortalità infantile; densità abitativa) e poi moltiplicata per il numero di residenti in ciascuna Regione.

Il fabbisogno annualmente individuato a livello statale deve essere sufficiente a finanziare tutte le prestazioni che rientrano nei LEA. Per evitare che alcune Regioni si trovino nell’impossibilità di finanziare il fabbisogno sanitario attraverso le sole entrate regionali (rappresentate dall’aliquota dell’addizionale regionale all’IRPEF, dall’IRAP e dalla compartecipazione regionale all’accisa sulle benzine, che sono ovviamente proporzionali alla capacità produttiva di ogni singola regione) è tuttavia previsto un “Fondo perequativo nazionale”, alimentato con parte del gettito della compartecipazione all’IVA, utilizzata per la realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale.

Spetta allo Stato stabilire annualmente, entro il 30 settembre, per ogni Regione, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, la quota di compartecipazione all’IVA, la quota di concorso alla solidarietà interregionale, la quota da assegnare a titolo di Fondo perequativo nazionale e la quota da erogare a ciascuna Regione.

Tale meccanismo di perequazione a favore delle regioni con insufficiente capacità fiscale dovrebbe operare fino al 2013, con riduzione progressiva e costante delle quote integrative. Si registrano tuttavia perduranti ritardi ed inerzie nel riparto delle risorse dovute a titolo di Fondo perequativo.

Concretamente, il meccanismo perequativo regola la ripartizione fra le Regioni della compartecipazione all’IVA, che viene determinata sulla base del numero degli abitanti, corretto al fine di ridurre le differenze di capacità fiscale, provvedere alla copertura dei fabbisogni sanitari, neutralizzare i maggiori costi di funzionamento che incontrano le Regioni con dimensioni geografiche più piccole. L’obiettivo è una perequazione della capacità fiscale che riduca del 90% le distanze fra il gettito standardizzato, per abitante, di ciascuna Regione rispetto al gettito standardizzato medio nazionale. La fissazione al 90% del livello di perequazione è funzionale a mantenere incentivi allo sforzo fiscale da parte delle Regioni che accedono al riparto del fondo perequativo. Il criterio di perequazione della capacità fiscale viene, infatti, applicato al gettito dei “principali tributi propri e compartecipazioni” (l’IRAP, l’addizionale IRPEF, la compartecipazione sull’accisa alla benzina e la tassa automobilistica).

In sede di prima applicazione, il funzionamento del sistema di perequazione è stato accompagnato da una lunga fase transitoria, finalizzata a garantire che l’attuazione del nuovo meccanismo di finanziamento non si traducesse per le Regioni in una riduzione delle risorse destinate al finanziamento dei LEA. In particolare, con l’introduzione di un sistema di conguaglio, si è garantita a ciascuna Regione, per il primo anno di applicazione della riforma, la corresponsione di un importo pari alla differenza tra l’ammontare dei trasferimenti soppressi e il gettito derivante dall’aumento dell’addizionale regionale all’IRPEF e dell’accisa sulle benzine. L’importo così determinato, rapportato all’importo della compartecipazione all’IVA, individua la quota di incidenza della spesa storica. Il riferimento alla spesa storica ha infatti rappresentato il tradizionale criterio di determinazione del fabbisogno sanitario regionale, sollevando tuttavia numerosi problemi applicativi connessi alla mancata introduzione di incentivi alle Regioni ad una maggiore efficienza nei comportamenti di spesa.

L’esigenza di promuovere una nuova cultura incentrata sul controllo della spesa sanitaria a livello regionale ha conseguentemente giustificato la progressiva riduzione della quota d’ incidenza della spesa storica ai fini del computo delle risorse da assegnare a ciascuna regione. Tale percentuale di riduzione della percentuale d’ incidenza della spesa storica è stata originariamente fissata al 5 per cento annuo per i primi due anni e al 9 per cento annuo, a decorrere dal 2004, fino a totale azzeramento nel 2013; con l’anno 2013, in sostanza, la perequazione avrebbe dovuto avvenire sulla base dei soli criteri di ponderazione della capacità fiscale, ad esclusione quindi da qualsiasi riferimento alla spesa storica. In seguito, in attesa di un intervento di adeguamento del sistema di federalismo fiscale ai principi di autonomia finanziaria introdotti dal nuovo Titolo V della Costituzione, la prevista riduzione della quota di incidenza della spesa storica è stata ridotta all’1,5 per cento annuo a decorrere dal 2003.

La riforma del Titolo V della Costituzione, che nel nuovo art. 119 Cost. riconosce l’autonomia di entrata e di spesa di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni e prevede l’istituzione di un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante, rende necessaria la definizione di una disciplina transitoria che consenta l’ordinato passaggio dall’attuale sistema, caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale ancora in non piccola parte “derivata”, cioè dipendente dal bilancio statale, e da una disciplina statale unitaria di tutti i tributi, con limitate possibilità riconosciute a Regioni ed enti locali di effettuare autonome scelte, ad un nuovo sistema. In questa fase transitoria, fino all’attuazione dell’art. 119 della Costituzione, il legislatore statale incontra peraltro come limite fondamentale il divieto di procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall’art. 119 della Costituzione, e così di sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle Regioni e agli enti locali, o di configurare un sistema finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119.

In attesa di tale organica riforma del sistema di finanziamento del SSN., il sistema di “federalismo fiscale” introdotto nel 2000 ha mostrato alcune criticità, soprattutto nella fase della determinazione delle risorse da assegnare a ciascuna Regione, che continua a dipendere da criteri di riparto non sempre in grado di cogliere gli effettivi fabbisogni regionali, e pertanto che talvolta appaiono favorire arbitrariamente alcune Regioni a danno di altre. Per tali ragioni, il riparto annuale dalle risorse destinate, al livello nazionale, al finanziamento dei LEA viene a dipendere, di fatto, dalle contingenze politiche e, in particolare, dalla disponibilità delle Regioni a giungere in tempi rapidi ad un accordo. Gli stessi ritardi nel riparto delle risorse dovute a titolo di fondo perequativo hanno peraltro compromesso l’effettivo funzionamento dell’intero meccanismo di finanziamento, ostacolando la piena realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale ivi previsti.

In chiave transitoria, è stata pertanto sospesa l’estensione del sistema di “federalismo fiscale”, attualmente applicato solo al settore sanitario, anche agli altri settori amministrativi oggetto di decentramento nell’ambito delle riforme amministrative della fine degli anni ’90.

Concludendo, il finanziamento del SSN si divide tra il gettito garantito dallo Stato e i finanziamenti delle Regioni. La ratio di tale sistema è volta alla determinazione di un intervento statale per colmare i gap regionali così da garantire un’equa distribuzione dei fondi e permettere alle strutture decentrate di mantenere una qualità di servizio al di sopra dei LEA stabiliti. L’organizzazione del sistema di approvvigionamento, nella sanità italiana, non viene percepita efficiente in assoluto, bensì non sono poche le critiche mosse a sfavore del controllo governativo sui fondi sanitari. Una fazione politica americana, infatti, muove una pesante critica sostenendo che in tal modo il cittadino viene estromesso dal suo diritto di curarsi, più precisamente “ di non avere la facoltà di scegliere il medico che preferisce”. D’altro canto è risaputo che tali dichiarazioni contro i sistemi sanitari controllati dallo Stato, come la maggior parte di quelli presenti in Europa, non è altro che una copertura per il business delle assicurazioni sanitarie che non vogliono vedere polverizzate le prospettive di guadagno, che negli ultimi anni sono andate aumentando esponenzialmente.

L’intervento delle istituzioni garantisce equità di trattamento e grazie alle partecipazioni totale della comunità, in concorrenza con gli altri stati dell’Unione Europea, anche un erogazione dei servizi accessibili a tutta la popolazione.

Valerio Franceschini

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